תופעת חיוב אתרי בניה בארנונה הולכת ונעשית שכיחה יותר ויותר. בעוד שבעבר, רבות מן הרשויות המקומיות ראו באתרי הבנייה כ"אדמת בניין" שאינה ברת חיוב בארנונה, בשנים האחרונות, רשויות מקומיות רבות, משיתות חיובי ארנונה בגין אתרי בניה (גם רשויות שלא נהגו כך בעבר).
"המאמר נכתב על ידי עו"ד אלדד פרקש – שותף במשרדנו."
בפרוייקטים גדולים, בהם קיימים שטחי קרקע נרחבים ומספר רב של מבנים זמניים המשמשים את הקבלן באתר, לחיובי הארנונה עשויה להיות משמעות כלכלית לא מבוטלת, אשר לא תמיד נלקחת בחשבון בתכנון הכלכלי של הפרויקט.
בבואנו לבחון את סוגיית חיוב הארנונה של אתרי הבניה יש לתת את הדעת לשני רכיבים שונים: רכיב שטח הקרקע ורכיב השטח הבנוי (המבנים הזמניים). לגבי כל רכיב יש לשאול האם שטחים אלה ברי חיוב בארנונה, ובמידה שהתשובה לכך תהיה חיובית, נשאל מהו הסיווג המתאים לשטחים אלה לצורך חיובם בארנונה.
נפתח בשאלה הראשונה – האם שטחי הקרקע באתר בניה ברי חיוב בארנונה?
על פי ההגדרות שנקבעו בחוק, שטחי קרקע יכולים להיכנס לאחת משלושת הקטגוריות: "קרקע תפוסה", "אדמה חקלאית" או "אדמת בניין".
המחוקק קבע (בחוק ההסדרים) כי ארנונה תוטל על כל הנכסים שאינם "אדמת בניין". היינו, שטח קרקע העונה להגדרת "אדמת בניין" אינו בר חיוב בארנונה.
על אף הפיתוי לזהות את הביטוי "אדמת בניין" כשטח אדמה המשמש לבנייה, אין זו כוונת המחוקק. המחוקק קבע (בפקודת העיריות) הגדרה שיורית ל"אדמת בניין" – "כל קרקע שבתחום העיריה שאינה לא בנין ולא אדמה חקלאית ולא קרקע תפוסה".
זאת אומרת, שרק שטח קרקע שלא עונה להגדרת "אדמה חקלאית" או "קרקע תפוסה" הינו "אדמת בניין".
ההגדרה ל"קרקע תפוסה" היא רחבה מאד – "כל קרקע שבתחום העיריה שאינה אדמה חקלאית, שמשתמשים בה ומחזיקים אותה לא יחד עם בנין".
ניתן לומר בפשטות כי "אדמת בניין" היא שטח קרקע שלא נעשה בו כל שימוש ואין ממנו תועלת כלכלית, ולפיכך אין הצדקה לחייבו בארנונה.
נחזור לענייננו – כיצד יוגדר שטח הקרקע באתר בניה?
לעניין שטח הקרקע המשמש לבנייה עצמה, קיימת פסיקה של בית המשפט העליון עוד משנות ה-50 לפיה "קרקע שעליה הולך ומוקם בנין אינה יכולה להיראות כאדמה חקלאית או כקרקע תפוסה… מן ההכרח שתיראה כאדמת בניין" (ע"א 220/59 נכס רח' גרוזנברג 8 בע"מ ואח' נ' ועדת הושמה ליד עירית ת"א-יפו ואח' (פורסם בנבו).
לפני מספר שנים, הובאה בפני בית המשפט המחוזי בחיפה מחלוקת לעניין חיוב הארנונה של שטחי קרקע המשמשים לעירום חומרי כרייה וחציבה במסגרת פרויקט בנייה. לטענת הרשות, מדובר היה בשימוש בקרקע לצרכים מסחריים שכן חומרי החציבה נמכרים, ולפיכך מדובר על "קרקע תפוסה" ברת חיוב בארנונה. בית המשפט פסק שם כי מדובר על שימוש לוואי במסגרת העבודות ואין המדובר בשימוש או ניצול העומדים בפני עצמם, ולכן אין לחייב בארנונה בגין שטחי הקרקע (עת"מ 20811-03-13 דניה סיבוס בע"מ נ' מועצה מקומית מג'ד אל כרום).
בפסק דין נוסף של בית המשפט המחוזי בתל אביב, חזר בית המשפט על העיקרון לפיו עבודות חפירה והוצאת חול מאתר בניה הן חלק בלתי נפרד מעבודות הבנייה ולכן קרקע אתר הבניה הינה "אדמת בניין" אשר אינה מחוייבת בארנונה. אולם בית המשפט הותיר פתח לפיו במקום בו הרשות תוכיח כי מדובר על שימוש נפרד ועצמאי הנושא רווח כלכלי, ייתכן ויהיה מקום לחיוב (על אף שמדובר באתר בניה). (עת"מ 55495-05-15 דניה סיבוב בע"מ נ' עיריית בת ים).
ניתן לחדד ולומר שהמוקד הוא בשאלת השימוש הנעשה בקרקע. האם מדובר בשימוש שהוא שימוש לוואי לבניה, או בשימוש המהווה ניצול של הקרקע, הנושא רווח כלכלי, העומד בפני עצמו.
נוסיף ונחדד שבשאלת חיוב שטחי הקרקע באתרי בניה, ייתכן ועלינו להתייחס בצורה שונה לשטח הקרקע המשמש לבנייה עצמה, לעומת שטח הקרקע המשמש את אתר הבניה לצורך התארגנות, אחסון, הצבת מבנים זמניים ומכולות, חנייה וכו'.
כאמור, "קרקע תפוסה" מוגדרת כקרקע אשר משתמשים בה ומחזיקים אותה. במקום בו מתקיימים יסודות השימוש והחזקה, כפי שאלה הוגדרו בפסיקה, ייתכן והקרקע לא תוגדר כ"אדמת בניין" אלא כ"קרקע תפוסה" שהיא כאמור ברת חיוב בארנונה.
נכון להיום לא קיימת פסיקה ברורה בעניין זה והדבר מהווה בסיס נרחב למחלוקות.
כאמור, סוגייה נוספת בה יש לדון הינה חיוב שטחי הבניין, המבנים הזמניים והמכולות המשמשים באתרי הבניה למשרדי הקבלן ואנשי המקצוע או לאחסנת ציוד וכדומה. בעבר, היו שניסו לטעון כי מבנים אלה נכללים גם הם בהגדרת "אדמת בניין" ולכן אינם ברי חיוב בארנונה. אולם בפסיקה נדחתה הטענה, ונקבע כי גם מבנים ארעיים נכללים בהגדרת "בניין" ולכן ברי חיוב בארנונה.
מהו אם כן הסיווג המתאים למבנים באתרי הבניה?
מחד, הגדרת הסיווג "תעשייה" בתקנות ההסדרים, כוללת גם "מפעלי בנייה". מאידך, לא כל מבנה באתר הבניה משמש בהכרח לפעילות הבניה. כך לדוגמא, ניתן להעלות על הדעת שדינה של מכולה המשמשת לאחסון כלי עבודה של הפועלים, אינו בהכרח כדינו של מבנה המשמש כמשרד המכירות באתר הבנייה.
בעניין זה באה לידי ביטוי האבחנה הידועה בדיני הארנונה לגבי "מתקן רב תכליתי".
בהלכות בית המשפט העליון נקבע כי במקום בו מדובר במתקן רב תכליתי, אשר נעשים בו שימושים שונים אשר ניתן להפריד ביניהם, תסוווג כל יחידה בנפרד לפי השימוש הנעשה בה. אולם במקום בו השימושים הנעשים בחלקים השונים משולבים זה בזה ותכליתם אחת, אין מקום לפצל את היחידות לסיווגים שונים והסיווג ייקבע לפי העיקרון של "הטפל הולך אחר העיקר".
שאלת הסיווג המתאים למכולות באתר בניה, הובאה לפתחו של בית המשפט המחוזי בתל אביב. במקרה שם דובר על מכולות המשמשות למשרדי מנהלי הפרויקט, אחסון ושמירה אשר חויבו על ידי העירייה לפי הסיווג הכללי "בניינים שאינם משמשים למגורים – משרדים, שירותים ומסחר". בית המשפט המחוזי קבע שם כי המכולות הזמניות ברות חיוב באנרונה כ"בניין" אולם הסיווג המתאים למכולות, המהוות חלק אינטגראלי מפעילות הבניה באתר, הינו סיווג "תעשייה". (עמ"נ 45786-05-17 א. דורי בניה בע"מ נ' מנהל הארנונה בעיריית ת"א יפו).
כמובן, שאלת הסיווג המתאים למבנים באתרי הבניה מהווה גם היא בסיס למחלוקות רבות בין הרשויות לנישומים. מחלוקות אלה סובבות סביב שאלת השימוש הנעשה במבנים הזמניים באתרי הבנייה, האם מדובר ב"מתקן רב תכליתי", ועד כמה השימוש במבנים אלה מהווה חלק אינטגראלי מפעילות הבניה באתר.
"המאמר נכתב על ידי עו"ד אלדד פרקש – שותף במשרדנו."
